La posizione del dirigente scolastico sulla scelta del personale docente

La legge n. 107/15 ("Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti") ha confermato l'impianto normativo previgente, derivante dalla L. n. 59/1997, dai D.P.R. n. 275/1999 e n. 233/1998 e dal D.I. n. 44/2001, con cui sono stati sanciti i principi di autonomia didattica, di ricerca, organizzativa, amministrativa, finanziaria e contabile degli Istituti scolastici.

Viene confermata anche la disciplina di cui al D. Lgs. n. 165/01. In particolare, ai sensi dell'art. 25, II° co., il dirigente scolastico rappresenta legalmente l'ente, assicura la gestione unitaria dell'istituzione, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio.

Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici, spettano al dirigente scolastico autonomi poteri di direzione, di coordinamento e valorizzazione delle risorse umane. In particolare il dirigente scolastico organizza l'attività secondo criteri di efficienza e di efficacia formativa ed è titolare delle relazioni sindacali.

La riforma sull'autonomia scolastica è stata solo parzialmente attuata, lasciando così margini di discrezionalità nello svolgimento delle funzioni dirigenziali. Il dirigente scolastico rappresenta, infatti, legalmente l'ente (D. Lgs. n. 165/01, art. 25, II° co.). Tuttavia il maggior aggravio di responsabilità giuridiche, in assenza di un effettivo meccanismo premiante, nonché di un efficace sistema di valutazione, ha disincentivato, nella prassi attuativa delle norme, l'intento innovativo della riforma.

Con l'entrata in vigore della legge n. 107/15 sono state attribuite al D.S. nuove funzioni, con particolare riferimento alla selezione del personale docente da assumere all'interno dell'Istituto.

Infatti, a partire dall'anno scolastico 2016/17, per la copertura delle cattedre dell'Istituto, il D.S. proporrà gli incarichi ai docenti di ruolo assegnati all'ambito territoriale di riferimento sui posti vacanti e disponibili, anche tenendo conto delle candidature presentate dagli stessi. Il D.S. formulerà la proposta di incarico in relazione al piano dell'offerta formativa. L'incarico avrà durata triennale e sarà rinnovato purché in coerenza con il piano dell'offerta formativa.

Vengono valorizzati il curriculum, le esperienze, le competenze professionali e potranno essere svolti colloqui. L'articolo 1, comma 115 della legge N. 107/15 prevede che il personale docente sia sottoposto ad un periodo di formazione e prova, cui è subordinata l'immissione in ruolo. Il periodo di formazione e prova di un anno è subordinata ad un servizio effettivamente prestato di almeno 180 giorni, con almeno 120 giorni dedicati ad attività didattiche (articolo 1, comma 116, legge N. 107/15). La valutazione è effettuata dal D.S., sulla base di una preventiva istruttoria da parte di un docente al quale lo stesso dirigente affida le funzioni di tutor, previo parere di un organo: il Comitato di Valutazione (articolo 1, comma 117, legge N. 107/15). I criteri e gli obiettivi della valutazione e le modalità per il raggiungimento degli stessi e le attività formative sono individuati con decreto del Ministro (articolo 1, comma 118, legge N. 107/15). In caso di valutazione negativa del periodo di formazione e di prova, il personale docente è sottoposto ad un secondo periodo di formazione e di prova, non rinnovabile (articolo 1, comma 119 legge N. 107/15).

Il Comitato di Valutazione del servizio dei docenti ha durata di tre anni scolastici, è costituito presso ogni istituto scolastico ed è formato, oltre che dal dirigente scolastico, che lo presiede, da tre docenti dell'istituto scolastico, di cui due scelti dal collegio dei docenti e uno dal consiglio di istituto, due rappresentanti dei genitori, per la scuola dell'infanzia e per il primo ciclo di istruzione; un rappresentante degli studenti e un rappresentante dei genitori, per il secondo ciclo di istruzione, scelti dal consiglio di istituto; un componente esterno individuato dall'ufficio scolastico regionale tra docenti, dirigenti scolastici e dirigenti tecnici (articolo 1, comma 129, L. N. 107/15). Il comitato esprime il proprio parere sul periodo di formazione e prova del personale docente ed educativo (articolo 1, comma 129, L. N. 107/15).

Con queste nuove prerogative il D.S. viene direttamente coinvolto nel meccanismo di assunzione delle responsabilità relative alla gestione del rapporto di lavoro dei docenti all'interno dell'Istituto, al fine di garantire il buon funzionamento dello stesso.

Per evitare i rischi derivanti da un eccessiva discrezionalità nell'esercizio delle nuove funzioni, il legislatore ha pensato ad un duplice meccanismo fondato, da un lato sulla trasparenza delle informazioni, dall'altro sulle incompatibilità della posizione personale del d.s. rispetto ai docenti.

La legge n. 107/15 prevede, pertanto, di assicurare trasparenza e pubblicità dei criteri adottati, degli incarichi conferiti e dei curriculum dei docenti, attraverso la pubblicazione delle informazioni sul sito internet dell'istituzione scolastica. Inoltre il dirigente scolastico, nel conferire gli incarichi ai docenti di ruolo assegnati all'ambito territoriale di riferimento, è tenuto a dichiarare l'assenza di cause di incompatibilità derivanti da rapporti di coniugio, parentela o affinità entro il secondo grado con i docenti iscritti nel relativo ambito territoriale (art. 1, comma 80, della legge n. 107/15). Il conferimento dei premi e la valutazione dei docenti rimarranno in capo al dirigente scolastico, affiancato dal Comitato per la valutazione.

Ad una prima analisi tale meccanismo sembra tuttavia non del tutto sufficiente ad assicurare l'assenza di conflitti di interessi e le giuste garanzie di imparzialità nella scelta del corpo docente. Inoltre in assenza di una disciplina specifica sulla correttezza, tempestività e completezza nella pubblicazione dei dati relativi alle procedure di assunzione, la legge di riforma pone di fatto dei limiti potenziali all'accesso alle informazioni per gli esclusi. Non è infatti contemplato un procedimento sanzionatorio in caso di parziale o totale inottemperanza agli obblighi di pubblicazione oltre che degli organismi in grado di far rispettare le regole ed applicare eventuali sanzioni.

Non si può ipotizzare un meccanismo di autotutela che riservi all'Istituzione scolastica il compito di correggere l'eventuale assenza di trasparenza. Più efficace sarebbe stato introdurre un meccanismo analogo a quello previsto dal decreto trasparenza pensato per la Pubblica Amministrazione, anche attraverso richiami al D.Lgs. n. 33/13, che allo stato attuale la legge n. 107/15 non prevede. L'ANAC (Autorità Nazionale Anti Corruzione) con delibera n. 144 del 2014 ha infatti già stabilito che alle Istituzioni Scolastiche si applichino gli obblighi di pubblicità di cui all'art. 15 D.Lgs. n. 33/13. L'ANAC si occupa già di controllare l'applicazione del decreto trasparenza agli appalti nelle scuole, quale arma preventiva al fenomeno corruttivo. Infatti, con nota del 12 gennaio 2015, ha ricordato l'obbligo di tutte le pubbliche amministrazioni (scuole comprese) di attestare l'avvenuto adempimento degli obblighi di trasparenza sugli appalti. Nella L. n. 107/15 il legislatore non ha tuttavia contemplato quali siano le garanzie di trasparenza nel procedimento di selezione nel personale docente, lasciando così ampi margini di discrezionalità.

Appaiono piuttosto limitate anche le incompatibilità dirette ad evitare il problema del conflitto di interessi nelle assunzioni dei docenti e la possibile conseguente deriva legata alla corruzione. Le incompatibilità non dovrebbero infatti limitarsi ad un generico divieto di assunzione relativo ai rapporti di parentela e affinità e coniugio del vertice dell'istituzione, ma è opportuno che si estendano all'ambito della complessiva posizione personale, economica e politica del dirigente scolastico e dei rapporti economici intrattenuti da terzi con lo stesso Istituto Scolastico.

Il "Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni" (D.P.R. n. 62/13) stabilisce all'art. 7 dei limiti superiori rispetto a quanto previsto dalla L. n. 107/15 per combattere il conflitto d'interessi. Infatti: "Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente. Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza".

Sono inoltre previsti ulteriori obblighi per il dirigente scolastico (art. 13): "prima di assumere le sue funzioni, comunica all'amministrazione le partecipazioni azionarie e gli altri interessi finanziari che possano porlo in conflitto di interessi con la funzione pubblica che svolge e dichiara se ha parenti e affini entro il secondo grado, coniuge o convivente che esercitano attività politiche, professionali o economiche che li pongano in contatti frequenti con l'ufficio che dovrà dirigere o che siano coinvolti nelle decisioni o nelle attività inerenti all'ufficio. Il dirigente fornisce le informazioni sulla propria situazione patrimoniale e le dichiarazioni annuali dei redditi soggetti all'imposta sui redditi delle persone fisiche previste dalla legge". Tali principi, fonte di responsabilità disciplinare interna alla Pubblica Amministrazione, non trovano riscontro nella legge n. 107/15 e non vengono mai richiamati.

La legge n. 107/15 non chiarisce, infine, quali siano i poteri del Comitato di Valutazione, nella possibile funzione di bilanciamento e controllo delle prerogative del D.S.. Il parere fornito dal Comitato di Valutazione sembra, infatti, non avere alcun tipo di vincolo sul suo operato, se non la sua intrinseca autorevolezza, che tuttavia non può costituire garanzia di un controllo effettivo.

In conclusione il D.S. potrebbe essere sottoposto a "pressioni" (interne ed esterne) legate alle nuove assunzioni. Qualsiasi interferenza (personale, economica, politica), che non venga disciplinata dalla legge, può pregiudicare il delicato equilibrio di tutti i contrapposti interessi coinvolti e rappresentati, alimentando il ricorso all'autorità giurisdizionale. Le lacune normative non consentono l'attuazione di una procedura di assunzione trasparente e lineare. Potrebbero, pertanto, determinare situazioni di rischio collegate, nei casi più gravi, a fenomeni di criminalità.

È auspicabile un ulteriore intervento del legislatore volto a specificare i criteri per garantire un regolare processo di valutazione cui gli organi preposti alla selezione devono attenersi. Potrebbe così essere meglio garantito l'interesse dell'istituzione scolastica a procedure di assunzione flessibili, ma allo stesso tempo trasparenti, contemperando i necessari passaggi burocratici, con la reale possibilità di incentivare, da un punto di vista qualitativo, la funzione docente.