Tutela e vivibilità delle aree verdi urbane: un caso di cogestione pubblico-privato

TUTELA E VIVIBILITA' DELLE AREE VERDI URBANE: IL CASO DELLA COGESTIONE PUBBLICO-PRIVATO NEL COMUNE DI FIRENZE

Premessa

In dottrina è frequente classificare l'iniziativa privata in base al tipo di interesse che si risveglia in occasione di un'attività o di un'inerzia della Pubblica Amministrazione, che potrebbe incidere la sfera giuridica dei cittadini.

Ed ecco che affiorano gli interessi legittimi oppositivi, volti a contrastare l'emanazione del provvedimento svantaggioso come un'ordinanza di demolizione, e gli interessi legittimi pretensivi in ogni caso in cui si debba insistere affinché l'Amministrazione soddisfi specifiche esigenze attraverso comportamenti attivi, come ad esempio per una richiesta di autorizzazione.

Disposizioni come l'art.118.4 Cost., elevano a livello di principi generali "l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà", riconoscendo al privato un ruolo di completamento dell'azione pubblica, da realizzarsi in modo continuativo.

Ma affermazioni di questo tipo, pur nella loro importanza, restano proclamazioni astratte finché non intervengono situazioni di emergenza in cui l'irruenza del privato si rivela determinante perché assumano una veste concreta.

Un caso recente in questa direzione, si è verificato nel corso dell'anno 2012 nella città di Firenze, Quartiere 1 Centro Storico – zona San Jacopino, in cui si sono confrontati i poteri, i doveri e le difficoltà economiche dell'Amministrazione Comunale con gli interessi dei residenti, rivolti in particolare verso l'area verde denominata "Giardino Maragliano – Spontini".

L'antefatto: nascita dell'Associazione "Giardino di San Jacopino Onlus"

A partire dalla metà degli anni 2000 tale zona ha iniziato a essere oggetto di trasformazioni urbanistiche, molte delle quali o terminate in ritardo rispetto al previsto (come la riqualificazione di Piazza San Jacopino) o con cantieri ancora aperti (come il piano di recupero dell'ex area FIAT in Viale Belfiore) o infine, ancora in discussione (come il procedimento della Variante Urbanistica per il recupero dell'ex Manifattura Tabacchi di Piazza Puccini). Contemporaneamente l'Amministrazione cercava di avvicinarsi ai comprensibili problemi di vivibilità nei quartieri di Firenze, per mezzo della costituzione di assemblee composte da cittadini interessati e delegati del Sindaco: assemblee, arrivate alla notorietà con l'espressione "100 Luoghi". Se per molti hanno rappresentato un metodo inefficace di affrontare le difficoltà, per altri sono stati l'opportunità di fare emergere, comunque, accanto a dissensi e critiche, anche proposte e iniziative.

In questo contesto, alcuni residenti, molti dei quali genitori di bambini in età scolare, prendevano coscienza del fatto che l'area verde del rione San Jacopino, posta tra le vie Maragliano e Spontini, strategica per gli accessi alla Scuola Media e alle Scuole Elementari, nonché per la socializzazione, stava rischiando di subire ogni giorno di più le conseguenze dell'indifferenza generale per quello che riguardava l'igiene, la cura del verde, la manutenzione dei giochi.

Le continue richieste di attenzione nel corso del 2012, hanno portato alla necessità di sopralluoghi da parte degli amministratori, ai quali sono seguite alcune soluzioni temporanee di compromesso come lo spostamento di alcuni cassonetti per l'immondizia, spesso stracolmi, lontano dall'apertura del giardino di fronte all'entrata della Scuola Materna.

Il protrarsi della situazione, sempre più insostenibile, convinceva il suddetto gruppo di residenti a costituire, in data 30 Ottobre 2012, l'Associazione di promozione sociale, riconducibile alla categoria tributaria ONLUS, "Giardino di San Jacopino", con i seguenti scopi così come descritti nello Statuto (Art.2): "L'Associazione si occupa della promozione di attività ludico-sociali-culturali all'interno del giardino e del rione. Si occupa inoltre di: - promuovere la conservazione e la salvaguardia dei beni del GIARDINO DI SAN JACOPINO; - avviare iniziative per il miglioramento delle strutture presenti al fine di sviluppare un ambiente ecologicamente durevole a vantaggio e beneficio delle generazioni presenti e future; - sviluppare la critica e la partecipazione democratica attiva in modo diffuso all'interno dei membri dell'Associazione; - promuovere altresì la sensibilizzazione su tematiche di sviluppo sostenibile e di integrazione interculturale; -promuovere attività di solidarietà sociale."

Come si è pervenuti allo strumento della Convenzione

Nel Luglio 2012, a causa dell'entrata in vigore del d.l. n.95/2012 (sulla c.d. spending review), il Comune non riusciva più a garantire un regolare servizio di apertura e chiusura, dovendo razionalizzare le spese per acquisti di beni e servizi. Con l'assenza di sorveglianza, il giardino stava diventando uno spazio di ritrovo per soggetti dediti all'alcoolismo, allo spaccio di stupefacenti e atti di vandalismo. Iniziava così, nell'estate del 2012, un'intensa attività fatta di incontri tra membri dell'Associazione e rappresentanti comunali per addivenire ad una soluzione concreta del problema.

Il confronto tra le parti sfociava nella firma di una Convenzione per la gestione dell'area verde rionale nel Dicembre 2012. Con la stipula della Convenzione quindi, l'Associazione, oltre a perseguire i propri fini elencati nello Statuto, iniziava a inserirsi nella gestione del bene pubblico.

Natura giuridica dell'atto

La Convenzione stabilisce diritti e doveri delle parti. Da un lato il Comune, proprietario dell'area giardino, gestisce la parte verde, le strutture esistenti e il relativo bagno pubblico, assumendosi la responsabilità di mantenerli fruibili. Dall'altro, l'Associazione, riconosciuta dal Comune come soggetto interlocutore e organo di rappresentanza della popolazione rionale, collabora con l'Amministrazione al fine di migliorare la fruibilità generale del giardino nonché la qualità della vita del rione.

Punto fondamentale della Convenzione è il passaggio delle chiavi dei cancelli, tramite consegna, dal responsabile P.O. Gestione del Verde Q.1 Arch. Franco Salvini al Presidente dell'Associazione, nuovo soggetto responsabile formale, Dott. Daniel Monetti (art.3). Il successivo art.4, di completamento, specifica che, "per quanto possibile(…) l'Associazione si impegna, tramite i propri soci e/o soggetti terzi delegati, a provvedere all'apertura e alla chiusura quotidiana dei due cancelli di accesso con orario predefinito 7:30 – 19:30".

Per questo aspetto siamo di fronte a una fattispecie che può essere fatta rientrare all'interno della categoria delle c.d. "concessioni-contratto", in particolare delle concessioni traslative di servizi in cui il diritto preesistente in capo all'amministrazione viene trasmesso al privato. Le concessioni-contratto sono caratterizzate dalla combinazione di due atti: uno unilaterale (di natura provvedimentale) della p.a. e uno bilaterale (o negoziale), rappresentato da una convenzione tra p.a. e privato concessionario.[1]

Nel nostro caso, nell'atto negoziale-convenzione viene regolata la traslazione di un servizio, cioè quello di apertura e chiusura cancelli. Il pubblico consegna il bene (chiavi) in mano al privato, vincolato al servizio di apertura e chiusura che il primo non riesce più a garantire.[2]

In base a questo aspetto i due contraenti si legano in un rapporto interdipendente che rafforza il tipo di collaborazione. Non siamo più di fronte a due semplici interessi che si incrociano in relazione a un bene comune, ma alla compresenza di due parti che sommano, ai loro specifici interessi precostituiti, un'attività che li lega in modo da rendere l'uno indispensabile all'altro. Se cadesse uno dei due elementi, ad esempio venisse a mancare la volontà di chiudere /aprire, l'intera fattispecie non produrrebbe più alcun effetto.

La soluzione descritta ha il pregio di fondare un obbligo scritto tra le parti, un vincolo che evita il ricorso al sottrarsi delle responsabilità. Volendo rintracciare un fondamento giuridico anche in questo tipo di rapporti, possiamo citare l'opinione di F. Caringella, per il quale "il settore delle concessioni, almeno secondo parte della dottrina, sarebbe quello in ordine al quale potrebbe operare il disposto di cui all'art.1 comma 1-bis l.241/90, ai sensi del quale "la pubblica amministrazione nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente", aprendo la via alla sostituzione dello strumento pubblicistico con negozi privatistici".[3]

Tuttavia il caso "Giardino di San Jacopino" si discosta dal modello teorico delle concessioni-contratto fondato sulla distinzione nitida tra atto pubblicistico costitutivo e atto privatistico di regolazione dei rapporti. Infatti per esigenze di praticità sussiste il solo atto privatistico-Convenzione.[4]

PROSPETTIVE FUTURE

I buoni risultati ottenuti da questo vero e proprio progetto-pilota hanno permesso di estendere la formula della co-gestione delle aree verdi regolata da Convenzione ad altre realtà cittadine sulla base di almeno ulteriori cinquanta accordi stretti tra Comune di Firenze e cittadini singoli/associazioni.[5]

Manutenzione del verde e dell'illuminazione pubblici, oltreché manutenzione stradale, pubblica sicurezza e vigilanza rientrano fra quei servizi indivisibili garantiti dai Comuni, per sostenere i quali il 27 Novembre 2013 è stata emendata la Legge di Stabilità con l'introduzione della TASI, appunto, tassa sui servizi indivisibili. La TASI, come componente della IUC (Imposta Unica Comunale), andrà a sostituire l'IMU dal 2014 e dovrà essere pagata sia dal possessore, sia dall'utilizzatore dell'immobile.

Rispetto all'IMU, le detrazioni sulla TASI non saranno regolate sul numero dei figli conviventi, quanto sul grado di utilizzazione dei servizi comunali offerti.

Vedremo nei prossimi mesi se, grazie a questo nuovo sistema di tassazione, il Comune di Firenze, come anche il resto dei Comuni italiani, riuscirà a impiegare in modo efficace le risorse per la cura degli spazi verdi cittadini, senza affidarsi oltremisura ai privati, associatisi per mantenere servizi la cui titolarità è "fisiologicamente" in mano pubblica. Resta il fatto che, almeno per quanto concerne il caso trattato, le attività promosse e svolte dalla ONLUS "Associazione Giardino di San Jacopino", rappresentano un valido punto di riferimento per un'Amministrazione che si trovi nell'impossibilità di creare posti di lavoro rivolti alla cura del verde e alla vivibilità di un quartiere, nel prolungarsi di una situazione di crisi economica pari a quella attuale.

Avv. Clarissa Baragli

[1] T.A.R.BariPugliasez. III,11 settembre 2007,n. 2103

[2] Sulla Convenzione come elemento costitutivo della concessione contratto di un bene pubblico per regolare diritti e obblighi nascenti dal rapporto concessorio v. T.A.R.CataniaSiciliasez. III,15 settembre 2005,n. 1396

[3] Manuale di Diritto Amministrativo, Collana Percorsi, Giuffrè, 2007, pag.1069

[4] Sul problema della natura giuridica delle concessioni-contratto, v. Alfredo Moliterni, Il regime giuridico delle concessioni di pubblico servizio tra specialità e diritto comune (Dir. amm. 2012, 04, 567): "Ma soprattutto, come è stato sottolineato in dottrina, alla coerenza astratta del modello teorico non sempre corrispondeva il concreto svolgersi dei rapporti concessori nella prassi delle amministrazioni: talvolta, infatti, era impossibile distinguere in maniera nitida l'atto pubblicistico costitutivo da quello privatistico di regolazione patrimoniale; i due strumenti erano spesso intrecciati in una sequenza diversa (l'atto pubblicistico si limitava ad approvare la convenzione), mentre in altri casi non era neppure rinvenibile un atto costitutivo di tipo pubblicistico. In questa direzione, nell'ultimo ventennio del XX secolo furono avanzate nuove ipotesi ricostruttive che, pur nella diversità delle soluzioni proposte, erano accomunate dal tentativo di superare la costruzione a doppio grado. E così, soprattutto a partire da un'analisi della prassi amministrativa, venne dapprima proposta una ricostruzione in chiave contrattuale di tutto il fascio di rapporti che lega l'amministrazione concedente al concessionario."

[5] Articolo su LA NAZIONE, Cronaca di Firenze, a cura di Rossella Conte, 30/08/2013.